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中国特色农村协商治理机制创新的典型案例分析

来源:未知 作者:admin 人气: 发布时间:2019-10-16
摘要:内容提要:中国特色农村协商治理机制创新是在农村基层党组织的领导下,在农村基层制度基础上,农村各种力量大胆探索各具特色的协商形式,多元主体共同治理,协商参与者相互对

  内容提要:中国特色农村协商治理机制创新是在农村基层党组织的领导下,在农村基层制度基础上,农村各种力量大胆探索各具特色的协商形式,多元主体共同治理,协商参与者相互对话,形成农村发展共识。从制度基础看,中国农村协商治理机制可以分为制度改良型、制度创新型、制度改良与制度创新混合型。中国农村协商治理机制创新普遍强调党组织的“元治理”角色,尽可能保障农民的平等协商权利,节约制度成本,从本地实际出发,培育典型和渐进发展。当然,农村协商治理机制创新还存在很多问题。为此,农村协商治理机制创新要与完善农村制度相互连接,要与农村面临的复杂问题相互关联,要与提高农民能力相互促进,要与完善农村协商程序相互呼应,要发挥地方的主动性和创造性。

  标题注释:基金项目:国家社科基金项目“提升农民水平与优化农村协商治理机制研究”(编号:13BZZ018)

  长时期以来,中国农村治理机制始终没有摆脱官治与民众自治、国家与社会的分立思维,没有在实践中探索出官民合作的长效机制,无法完成国家政权建设和农村化的任务。进入新世纪以来,中国农村问题日益复杂化。虽然各个村庄所面临问题的程度和性质有所不同,但农村问题需要政府与民间力量合作解决已是不争的事实,为此,各地积极创新农村协商治理机制。与西方协商治理机制一样,中国农村协商治理机制强调通过讨论、对话的方式协调各个治理主体之间的相互关系,使各个治理主体积极参与决策,实现公共利益。但与西方协商治理机制不同,中国农村协商治理机制充分肯定农村基层党组织和政府在协商中的领导作用,注重与现有机制的衔接与融合,关注共识的形成,把通过投票方式作出决策融入协商治理过程中。也就是说,中国特色农村协商治理机制创新就是要在农村基层党组织的领导下,在农村基层制度基础上,农村各种力量大胆探索各具特色的协商形式,多元主体共同治理,协商参与者相互对话,形成农村发展共识,实现农民利益。

  近年来,我国各地从实际出发创新了多种多样的农村协商治理机制,如村民代表会、村民小组会、议事会、恳谈会、听证会等。有的学者根据这些机制所承载的功能把它们概括为五种类型,即决策性协商治理机制、听证性协商治理机制、咨询性协商治理机制、协调性协商治理机制、评议性协商治理机制。这一概括有助于人们透过纷繁复杂的协商形式发现协商的作用,并根据当地实际需求有针对性地进行协商机制构建。我们还发现,各地农村协商机制的创新在关注实际功效的同时,还非常重视制度因素。机制是制度的运行形式,任何机制的改变都是制度的改良和变革。从各地协商治理机制的制度基础看,农村协商机制创新的类型可以概括为制度改良型、制度嵌入型、制度改良和制度嵌入混合型。这一分类形式进一步揭示了农村协商治理机制创新的规律,为创新实践指出了基本路径,是对功能分类方法的补充和提升,具有重要的理论意义和实践价值。

  这是通过对现有制度进行技术层面的改良所实现的农村治理机制创新,是一种体制内的创新。具体而言,就是以《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《村组法》)、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等现有制度规范为依据,对现有村民代表会议制度、村务监督制度、村民小组会议制度、乡镇人民代表大会制度、评议制度等适度调整,创新制度实现机制,引入协商因素,落实村民大会、村民代表会议、村民小组会议、乡镇人民代表大会的法定功能,切实保障广大农民的决策权、管理权和监督权,推进农村化进程。

  2003年,为了缓和村级两委关系,促进农村稳定和发展,河北青县县委开始倡导“青县模式”。该模式主要表现为:村党支部改变了过去的大权独揽领导方式,从包揽控制村中一切事务转变到全局性的、组织、思想领导上来,村党支部通过竞选兼任村民代表会议主席并召集村民代表会议;村民代表会议对村中公共事务中的重大问题讨论协商并作出决策,并行使对村民委员会的监督权;村民委员会执行村民代表会议的决定,依法独立行使管理权。为了使协商机制持续稳定运行,“青县模式”还强调协商机制的法律化和制度化,依法明确村级组织的责任和办事程序,使村庄管理有章可循、规范有序。[1]

  2006年,为了解决并村后村干部过多问题,巢湖市委推出了评议村干部模式,具体的做法是:首先,利用村务公开栏,公开村干部的述职报告,征求群众对村干部的意见。其次,借助村民代表会议平台,村干部述职述廉。再次,村民代表讨论协商,交换意见,对村干部进行质询,村干部予以解答。最后,村民代表以无记名的方式给村干部投票,根据村干部工作业绩划分不同等级。巢湖市委还出台了《关于开展村干部述职评议工作的意见》,把评议村干部机制在全市进行推广。[2]

  制度嵌入型的农村协商治理机制创新是在现行农村体系中嵌入新的制度因素,孕育和形成新的农村协商治理机制。这一协商机制主要通过协商会议的形式征询群众意见,解决农村发展中的棘手问题,如各种类型的听证会、商讨会等。

  自2013年6月始,天津宝坻区委和区政府通过构建村级“协商议事会”,推进农村基层协商。村级“协商议事会”的协商主体主要由三部分人组成:一是固定参加人,即村两委成员、村民代表、本村各级代表等;二是自由参加人,即根据议题需要鼓励广大村民自由参加;三是特邀参加人,即相关部门领导和与协商事务相关的代表。村级“协商议事会”协商的内容涵盖了村级公共事务和公益事业的方方面面,如村庄发展规划、村民福利待遇、招商引资、土地征用等。村级“协商议事会”的程序由五个方面组成:一是村两委干部提出议题;二是公示会议召开时间、地点、形式、内容等;三是围绕协商议题理智交流、自由辩论、形成共识;四是以协商参与者中的大多数人意见作为本次协商结果,上报上级部门。五是上级部门对协商结果进行研究和批复,协商结果作为决策的基础。[3]

  2008年,成都市委组织部以建立村民议事会制度为契机,积极探索农村协商治理机制。新机制以村党组织为核心,由村民(代表)会议或者议事会作为决策主体,村委会行使执行权,其他农村经济社会组织积极参与,采取协商对话形式达成共识。基本做法包括:第一,建立常设村民议事会。常设村民议事会接受村民会议或者村民代表会议的委托,在法定授权范围之内行使对村级公共事务的决策权和监督权。村民议事会成员的产生采取选举的方式,在直接选举产生的各村民小组议事会成员中选举产生,议事会中的村组干部不能超过所有成员的50%。第二,规范村民委员会的职责。村民委员会要对村民会议、村民代表会议和村民议事会负责,执行村民会议、村民代表会议和村民议事会的决定,行使《村组法》赋予的各项权力。第三,实现集体经济组织与村民委员会的分立。集体经济组织要以独立的市场主体身份,开展经营服务活动。第四,优化公品供给格局。公品的供给由依托村党支部和村委会转变为政府主导、多元力量参与的分类供给。第五,村党组织与村民议事会是领导与被领导关系。村党组织兼任村民议事会召集人、主持人,审查村民议事会的议题,就重要议题召开党员大会并向村民议事会提出建议方案,鼓励党员在村民议事会中发挥积极主动作用。[4]

  2012年,广西贵港市委组织部倡议各自然屯建立“一组”协商自治制度。一些行政村管辖的自然屯较多,村民居住分散,“会难开、事难办”现象严重,村民自治制度流于形式,因而,在自然屯构建协商自治机制非常必要。广西贵港屯级“一组”制度,是由党小组引领,户主会商议,理事会贯彻的协商模式。党小组由自然屯的全体党员组成,确定户主会协商讨论议题。户主会由户主或户主代表组成,设会长一名,副会长一或两名,会长和副会长均由户主或户主代表推选产生。户主会依据党小组的提议,就屯中公共事务开展协商并就执行情况进行监督。理事会设会长一名,成员若干名,皆由户主会在协商的基础上推选产生。理事会是执行机构,执行户主会的决议,对户主会负责,接受户主会和党小组的监督。[5]

  相对于其他类型的协商治理机制创新模式,这种模式既以现有制度为依据,又不拘泥于现有制度,是一种制度改良和新制度嵌入相结合的模式。这一创新模式认为,农村协商是在农村现有制度基础上进行的治理变革,是对现有制度的继承,要把新制度资源的引入与既有制度资源的优化利用结合起来,实现新旧制度的有效衔接,既要节约制度成本,又要拓展制度空间,为广大农民行使协商权利提供更加多元、便捷的途径。

  2006年,蕉岭县纪委大力推行村监事会制度和村民召集组制度。一方面,各村设立监事会。所有监事都通过村民代表会议推荐产生,监事会成员数与自然村的数量相对应,主要由老干部、老模范和老党员构成,在村里有一定威信,敢于监督,村民对他们信任度较高。至此,村庄在原有的村党支部、村民代表会议、村委会组织基础上,又增加了村务监事会这个实体机构。这一设计源自《村组法》的相关规定,即各村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构,其成员由村民代表推选产生。同时,该制度有所突破,村务监督委员会的监督范围由法定的财务监督发展为对人、财、物的全方位监督,这在一定程度上扩大了村务监督委员会的法定权力。另一方面,各村设立村民召集组。蕉岭各村从全体村民代表中选举若干名成员组成村民召集组,相当于村民代表会议的常设机构,负责召集村民会议或者村民代表会议,实际上发挥着决策的功能。[6]

  2013年,由成都市委部牵头在彭州等市建立基层协商制度,形成乡镇社会协商会和村(社区)议事会两级衔接的基层社会协商对话机制。乡镇协商会的职责是按照相关议事规则和程序讨论与乡镇群众切身利益密切相关的公共事务。乡镇协商会每半年至少召开一次。乡镇协商会的成员由群众推荐、个人自荐、组织推荐三种方式,主要由乡镇干部、村议事会和统一战线代表组成,邀请利益相关人员参与。乡镇协商会召开前要广泛征集议题,会议采取分组讨论和集中讨论方式,协商结果由党委政府酌情处理,采纳情况由协商会告知协商会成员。此外,彭州还借助村民代表会议,开展村级协商对线]

  中国农村协商形式多种多样,这里列举的典型案例只是其中一部分,还有人们熟知的浙江温岭恳谈会模式、山东省新泰市平安协会、山东招远市设立“村民说事室”等协商机制。随着各地创新协商治理机制热情的增加,会有更多协商形式呈现在人们面前。

  西方协商是在代议制下发展起来的,是为了弥补代议制的缺陷而提出的,是以发达的市场经济、成熟的公民社会为基础的。而我国农村协商治理机制创新的典型案例说明,中国农村协商治理机制创新是在中国农村现有经济、文化和社会条件下进行的,是在现有农村制度框架内展开的,是在深化农村村民自治背景下推进的,是为了进一步扩大农民参与、缓解农村矛盾而提出的,不能照抄西方,更不能率性而为,必须体现中国特色。典型案例还表明,由于各种主客观因素的影响,中国特色农村协商治理机制还很不完善,存在诸多问题。

  尽管各地农村协商形式丰富多彩,但透过典型案例的分析,我们发现这些协商形式有很多共同的特性,初步形成了我国农村协商治理机制的特色。

  从典型案例中可以看出,地方党组织在创新协商治理机制中扮演着重要角色,他们倡议和推动协商治理机制创新,担任协商召集者和组织者,在征求群众意见的基础上确定协商议题,遏制农村宗族和黑恶势力对协商的破坏,协调各方利益,推动共识的达成。西方的协商是建立在反思理性基础上的,是对单一市场调控和自上而下行政控制的调整,取得成效的关键在于不断地讨论对话和相互依赖,而不是某一组织控制全局。然而,在实践中,中国农村协商治理要取得实际效果,不能仅仅依靠协商方式本身,还要考虑更多复杂因素。一般情况下,农村协商治理机制的有效性取决于以下努力:一是机制设计要充分考虑农村问题的复杂性;二是协商主体具有基本的协商能力;三是运行机制能够整合不同利益主体;四是协商主体基本能够形成共同的世界观。这些因素都直接影响协商成功与否。在中国农村,这些任务仅凭借农民协商是无法完成的,必须引入“元治理”因素。协商中的“元治理”因素可以促进协商参与者建立共同的目标,整合不同利益需求,引导协商参与者形成共识,提供新的制度安排。在我国农村,能够担负起“元治理”角色的始终是掌握强大资源的党组织。从协商议题的提出、协商的组织,到协商决策的落实,整个过程都离不开党组织的主导。但是,“元治理”并非要拥戴一个至高无上、统辖一切的组织,党组织在农村协商中并不是高高在上的主宰者和事无巨细的规划者;相反,党组织只是多元主体中的成员之一,为协商过程奉献自己的独特资源,在农村协商中组织协商对话,促进协商各方团结,制定规章和监督规章执行,并在协商失败时采取补救措施。从战略上讲,党组织要积极鼓励农村协商创新;从策略上讲,党组织要促使协商各方在目标、时间、空间、行动、结果等方面相互协调。需要注意的是,随着农村协商主体的不断成熟,党组织在协商中的任务会逐渐减少。

  从农村协商典型案例看,较好的协商必须确保所有协商参与者的平等投票、平等表达等权利,支持选票的同等有效性,即对决定施加有效影响的平等机会。具体而言,要承认协商参与者之间存在利益差异,保障表达反对意见的权利;确保参与者平等获得相关信息的权利;防止协商过程中强迫、引诱和欺骗性行为的存在,避免权势阶层和富裕阶层掌控协商过程。如在温岭恳谈过程中,为了保障参与者的平等协商权利,当地建立了随机抽样选出代表的制度;独立无涉的会议主持人制度;信息先行公开制度;问卷调查表决的决策制度。协商的目的在于深度交流、拓展,因而在各地农村协商治理机制创新中,保障交流和参与的权利被认为是非常重要的。

  从当前农村治理的现实情况来看,中国农村的选举、代议、精英形式都已经形成了比较成熟的制度体系,经过长期的运行,农民对这些制度有了一定程度的了解和认同。农村协商形式处于探索阶段,如果这些协商形式能够在现有制度的基础上孕育而成或嵌入其中,既有所创新又能与原有形式相互照应,就不仅能够节约很多资源,而且易于被民众接受。实际上,我国农村协商机制或者是在改良乡镇人民代表大会制度、村民自治制度的基础上形成的,或者是建立各种专题议事会并与已有的制度相连接。如巢湖市评议村干部机制就是在村民自治制度框架下进行的,是对村民自治制度的补充和发展。《村组法》规定,村民会议可以授权村民代表会议评议村民委员会成员的工作情况,巢湖市评议机制把该项原则规定具体化,使法律条文变成具体的和可操作的实际行动,使评议工作更加、透明和公正。以往各村村务公开的主要内容是村里的财物状况,巢湖市将村干部的述职报告列入公开的范围,进一步完善了村务公开制度。

  协商从来没有完全统一的模式,各个国家和地区都要根据自身的实际情况确定协商机制。1998年,英国工党执政后,在地方政府治理改革路径的选择上,尊重地方的选择权,各地方政府可以根据自身条件自行选择具体的协商治理途径和模式,并对协商治理机制进行长期的摸索和调试。我国农村幅员广阔,人口众多,地区差异很大,各地协商机制的构建首先要与所在场域的经济、社会、文化和历史状况相适应。从典型案例上看,农村协商形式各异,有制度改良基础上的村民代表会议和村民评议会;有制度嵌入式的村民议事会、协商议事会、恳谈会、“一组”等;有制度改良和制度嵌入混合式的监事会——村民召集组制度、乡镇社会协商会——村(社区)议事会等。各地在创新过程中,有的从本地经济社会发展面对的突出问题出发探索协商形式,如精简村干部的需求催生了评议会形式;有的以完善村民自治制度为着重点,如把协商形式引入村民代表会议制度中;有的以不断扩大农民参与作为目标,如乡镇社会协商会——村(社区)议事会形式;有的从地缘关系角度考虑把协商下沉到村组,如“一组”协商形式。协商不是目的,协商是解决矛盾、达成共识的手段,能够在现有条件下有效运转起来并能更好地实现农民利益的协商形式就是好形式。

  相比选举式和代议制,协商形式是更加彻底的形式,需要投入更多时间,设计更加完备的程序,同时,也对协商组织者和参与者的能力提出了较高的要求,所以,不可能一蹴而就,可以在典型带动下,逐步发展。我国各地协商治理实践表明:第一,典型示范。各地农村协商治理机制创新基本上都采取了典型试验的办法,在不断总结经验的基础上,不断发展。第二,逐步扩大协商主体范围。协商对参与者能力提出了一定要求,协商必须考虑农民水平因素,所以,各地在选择协商主体问题上,都采取了比较审慎的态度,逐步扩大协商主体范围。第三,逐渐增加协商内容。中国农村正处于社会转型期和高速发展期,农村公共决策既要考虑因素,也不能忽略效率因素。各地农村协商的范围基本都限定在农村中比较重要的公共事务和与农民利益比较密切的事项上,而不是事无巨细,以免错过农村发展机遇。第四,不断改进协商技术。协商无论是对农村基层领导者还是普通农民而言都是新生事物,各地农村协商组织者和参与者都要在实践中不断探索和改进协商技术和技巧,持续创新协商形式。

  典型案例表明,各地正在开展农村协商试验积累了丰富的经验,起到了示范效应。农村协商正在向常态化、普及化方向发展,成为农村治理中的重要形式。但是,对于我国而言,农村协商毕竟是一种新兴的形式,各种试点和实验存在很多问题,如若不及时总结,容易误导农村协商的发展方向。

  当前各地纷纷进行农村协商治理机制创新,协商形式多种多样,虽在一定程度上契合了当地的实际情况,但也暴露出农村协商没有形成具有普遍性和可推广的理论和规范。各地农村协商形式有一定差异是正常的,但农村协商应该具有基本的运行规范和协商程序,唯此,才能保证农村协商健康有序的发展。在案例中,我们发现有的协商形式非常随意,不符合基本法律制度,如以常设村民议事会取代村民会议和村民代表会议。国家相关部门应该系统梳理和总结各地协商经验,形成简便易行和可推广的做法,及时出台相关法律,这对中国农村协商的健康发展是非常必要的。

  农村协商应该以扩大农民参与为宗旨,彰显社会主义的彻底性。如果农村协商缩小了范围和农民参与程度,也就失去了其价值。可是,在实践中,有的地方政府把协商治理机制创新视作增加政绩的手段,当成维护农村稳定的工具,却忘记了的价值追求。从前面的典型案例可以看出,有的地方建立村民议事模式,成立村民议事会,议事会成员在直选产生的村民小组议事会成员中选举产生,村党组织兼任村民议事会召集人、主持人,审查村民议事会的议题,就重要议题召开党员大会并向村民议事会提出建议方案。相对于村民自治,这些规定缩小了农民的参与范围,使村民代表会议制度和村民会议制度成为摆设,不利于农村基层的发展。案例还表明,有的协商机制要求各村从全体村民代表中选举若干名成员组成村民召集组,充当村民代表会议的常设机构并负责召集村民会议或者村民代表会议,这实际上是把村庄决策权交给了几位村庄权威人士,是的。因此,农村协商必须有利于扩大农村基层,绝不能以行协商为名,肆意践踏农民的权利。

  近年来,各地协商试验纷纷被地方政府冠以某种模式之名,如案例提到的“彭州模式”、“蕉岭模式”、“温岭模式”等。之所以出现这一现象,主要是因为有的官员希望以此得到上级的关注和表扬,吸引其他地区以及媒体的注意,形成轰动效应,增加资本。但实际上,很多协商试验都很不成熟,甚至存在严重的问题,根本无法称其为模式。这种做带来非常不好的影响和后果,因为一旦称其为模式,就应该基本定型,这就使得协商形式的进一步改善受到影响。另外,各地为了彰显创新能力,总希望能够另起炉灶,与其他地区的协商形式相区别,造成协商模式泛滥,缺少应有的借鉴和模仿,无法形成相对稳定的、具有普遍意义的模式。各地应当淡化模式思维,积极借鉴其他地区的成功经验,认真总结农村协商的基本理论、基本规范、基本程序。

  协商的基本前提就是公民的平等与自由。没有平等,何谈协商和对话;没有自由,何谈主动参与和影响决策。即使强调农村协商的中国特色,也必须要坚守协商的基本价值,如代表多元、自由辩论、平等议事、程序规范、结果公开。从实践中看,我国各地的农村协商创新的冲动主要源于解决农村社会矛盾、化解利益纠纷,忽视了农村协商治理的价值取向。正因如此,一些地方的协商试验表现出制度化程度低、程序混乱的现象;有的地方甚至出现少数人控制、威胁、利诱协商代表的现象。只重视协商的工具合理性,还会导致协商的不可持续性。当政府无法解决矛盾和纠纷时,协商就提上日程;而当矛盾和纠纷缓解后,协商就被置于脑后。因此,必须重视农村协商的价值合理性,实现农村协商的法律化和制度化。

  当前,大部分农村协商治理实验和试点值得肯定,但也不排除个别协商试验只是做做样子,实际是宣传和彰显政绩的工具。如有的地方领导操纵协商结果,协商意见只是参考;有的地方开协商会议时领导坐在主席台上,高高在上,协商参与者不敢讲真话,只说一些领导愿意听的;有的地方协商会议只讨论无关紧要的小问题,关系到民众利益的大问题却避而不谈;有的地方协商会议结果事先已经确定,只是走走过场而已;有的地方协商参与者是领导事先安排好的,领导喜欢听什么他们就说什么;有的地方协商会议召开前不发放材料,封锁消息,参与者对讨论的问题一头雾水,不知如何提出建议;有的地方协商时间安排过少,参与者讨论不充分;有的地方协商如同走秀,事先安排好媒体采访,记者一旦离开,会议就宣布结束。这些做法不仅无法发挥农村协商的积极作用,还导致广大农民对农村协商的不信任情绪。

  改革开放以来,市场化取向的农村经济改革使得农村社会的多元分化成为不争的事实,多元主体在农村治理场域中为争夺有限的资源而展开激烈的博弈,引发一系列治理困境和危机。通过前面的典型案例可以发现,只有通过协商,即理性的交流、辩论、协调乃至妥协,才能形成最大限度的共识,即在农村要通过构建协商治理机制实现农村社会的良性治理。在实践中,深入观察这些农村协商典型案例的生成与运作,我们可以发现某些创新农村协商治理机制的内在逻辑。

  从理论上讲,制度是机制的内在依据与前提,机制是制度的外在表现与形式,制度变革能够带来机制的转换,机制的创新也能促进制度的完善。前面的典型案例表明,农村协商治理机制与农村制度之间有着密切的关系。一方面,协商机制创新要依托农村制度,体现精神。协商治理机制运转状况,在一定程度上取决于农村制度建设水平,试想一下,如果没有农村制度,农村治理就无法在的原则下进行,更谈不上协商。如果协商机制与农村制度的基本精神相去甚远,创新活动就会走向歧途。在“青县模式”中,地方在维护村民自治制度基本原则的基础上,以完善村民代表会议制度为基点,调整村民代表会议的召集人,增设村民代表会议主席,赋予村民代表会议实际决策权力。“青县模式”实现了协商机制与自治制度的有效衔接。我们发现,即使有的地方试图构建全新的协商机制,这一协商机制也要嵌入到原有的体系中。天津宝坻区建立的“协商议事会”和温岭“恳谈会”,就是嵌入型农村协商治理机制。另一方面,协商机制的每一次创新,都在一定程度上推进了农村制度的发展。为了确保恳谈取得成效,温岭制定了恳谈工作例会制度、重要建议论证制度等;在天津宝坻,为了确保协商效果,宝坻区完善了村民代表推选制度、村民代表联户制度、监督制度等。总之,地方党委和政府在创新协商治理机制过程中,都尽量避免与制度的基本精神相冲突并不断完善制度。尽管如此,我们还是发现,有些协商形式没有体现制度的基本要求,如成都村民议事会代行村级事务的决策权和监督权。

  协商机制没有统一的模式,各个国家和地区都应从自身条件出发,针对存在的问题,选择适合的协商形式。从典型案例看,各地所面临的环境各异,要解决的问题不同,进而选择了不同的协商方式。河北“青县模式”源于时楼村,该村是青县有名的村,“北院”和“南院”纠纷不断,村务管理一度陷入瘫痪状态,青县尝试把村民代表会议建成有权力的实体,使“南院”和“北院”都享有参与村务决策和管理的均等机会,各方代表共同讨论村务,双方关系和村庄面貌有了很大改观。巢湖市“评议模式”是巢湖市委为了解决并村后村干部过多问题提出的,利用村务公开和村民代表会议制度平台对村干部进行评议。天津市宝坻区协商议事会是为进一步完善村级重大事务“六步决策法”推出的,致力于解决议题征集对象狭窄、决策失误和决策导致的矛盾等问题。成都“村民议事模式”是为了解决产权制度改革的历史遗留难题而建立的。广西贵港屯级“一组”制度,是在村民居住比较分散,村民代表会议很难召开的情况下形成的。广东“蕉岭模式”是为了防治村官而发起的改革,是南方农村报和华中师范大学中国农村问题研究中心共同倡导的实验项目,形成了草根式的权力平衡机制。总的看来,各地协商机制力求以解决本地实际问题为出发点,以收到实际效果为目标,具有很强的工具性。

  农村协商治理机制创新能否成功,最关键的是要看农民是否具有协商能力。如果农民缺乏参与协商的基本能力,协商机制就会沦为虚假的摆设。协商需要农村干部树立意识和法治精神,要求农民积极参与生活和承担公共责任。天津宝坻在创新“协商议事会”过程中,就把增强干部群众的协商能力作为重点,采取多种多样的形式教育和引导农村干部和群众,努力提高他们的协商议事水平,引导他们理性表达意见、认真倾听发言、慎重作出决策。成都“议事会模式”特别强调议事会成员要由选举产生,人员数量要少于村民代表,以提高议事会成员的议事能力。河北“青县模式”是在村民代表会议制度基础上形成的,强调要把威信高、能力强、村民拥护的农民群众选为村民代表,发挥其在协商中的骨干作用。广东“蕉岭模式”是南农实验课题组开展的旨在“提高农民合作能力和表达能力”的科研项目,试图推动农民参与、自主、自为,从而建设一个可持续内源发展的新农村。温岭恳谈模式要求农村干部群众学会沟通、交流,要心平气和地讨论问题、商议事情、作出决策。总之,在协商中,如果某一协商者无力提出自己的意见并且使自己的意见能够具有公共说服力,他们对协商效果的影响力即协商效力就会受到限制;如果某一协商者固执己见、自私自利,协商共识就很难达成。同时,我们还看到,正是协商机制给农民提供了提升协商能力的空间,使农民逐渐摆脱“子民”状态和“刁民”角色,协商参与者逐渐学会正确处理权利与义务、个人利益和公共利益的关系,通过点滴的进步和日积月累的改变逐步接近“制度化参与”角色。

  对于协商治理机制创新而言,协商程序的设计和运作非常重要,可以决定协商的成败。协商程序是协商机制有序运转起来的关键环节,如果没有相应的协商程序,无论协商机制多么美妙,都无法成为现实。一般情况下,协商要经历三个阶段,即协商准备、协商过程、协商实施。在协商准备阶段,要确定协商组织者、协商主题、协商主体、协商时间、协商地点;在协商过程阶段,要开展讨论对话,形成协商共识;在协商实施阶段,要落实协商共识,公开协商意见落实情况,征求群众意见等。所有这些阶段的所有项目都需要设计相应的程序。在温岭,恳谈之所以取得成效,主要是因为其操作程序非常清晰。当然,不同类型协商机制的程序会有所不同,但没有程序设计的协商形式绝对不可能成为好的协商形式。

  协商治理机制创新是赋权于民的过程,地方的态度非常关键。在典型案例中,地方的自觉和主动成就了当地的协商事业。他们主要基于以下几个方面的考量:第一,农村出现了不同的社会阶层和利益群体,以往的治理机制难以整合不同利益群体的要求,极易酿成不稳定因素;第二,农村城镇化、市场化、现代化进程加快,农民的眼界越来越开阔,水平不断提高,强制命令式治理方式已经无法适应农村社会的要求,农村的治理压力加大;第三,改革开放以来,农村问题日趋复杂,问题、环境问题、贫富差距等一直困扰着地方干部,这些问题的解决必须依靠广大农民的参与,多元主体治理农村是明智的选择;第四,地方担负着刚性的维稳任务,这就需要建立一个社会安全阀,以及时排解社会的不满和敌对要求,协商成为重构地方秩序的重要形式;第五,中央高度重视农村协商,一些地方出于业绩考量积极响应,希望通过取得创新性成果,甚至是轰动性效应,从而得到上级领导的肯定。当然,很多地方不愿意放弃已有的权力,对协商治理机制创新不积极;有些地方习惯了以往的工作模式和工作作风,缺乏工作热情和创新精神,不愿意引入新的治理形式;有些地方学习能力较差,工作水平不高,不知道如何开展协商,有为难情绪;个别地方贪污,害怕民众参与,担心协商对自己不利,阻碍治理机制创新。因此,各级党组织要调动基层干部开展协商的积极性,为农村治理机制变革创造良好的环境。

  [6]马华.村民自治中的草根式权力平衡与能力培育[J].河南大学学报(社会科学版),2011(2).

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